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本月底即將召開的十八屆五中全會(huì)，將以“十三五”規(guī)劃編制為主要議題。

“在‘十三五’的國(guó)家規(guī)劃體系里，應(yīng)積極推進(jìn)‘多規(guī)合一’，以優(yōu)化我們的規(guī)劃體系，減少不同規(guī)劃之間的沖突和不銜接。”國(guó)家發(fā)改委的一位官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹。

所謂“多規(guī)合一”是指推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合，融合到一張可以明確邊界線的市縣域圖上，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有的這些規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題。

“‘多規(guī)合一’是十八屆三中全會(huì)提出多改革要求，這項(xiàng)改革的探索從‘十一五’就開始了，當(dāng)時(shí)叫多規(guī)融合，但至今推進(jìn)較慢，因?yàn)樯婕暗揭?guī)劃編制體制、部門協(xié)調(diào)和法律修改等一系列復(fù)雜問(wèn)題。”中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心特約研究員范必對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，不過(guò)中央與地方各個(gè)方面就這項(xiàng)改革的重要性和必要性，目前已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，希望“十三五”能有所突破。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，國(guó)家已經(jīng)開展了多個(gè)層面的試點(diǎn)。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、住建部和環(huán)保部正在研究起草編制多規(guī)合一的改革方案，擬于年底之前上報(bào)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

28個(gè)市縣試點(diǎn)方案再度深化

去年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、住建部和環(huán)保部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在遼寧省大連市旅順口區(qū)等全國(guó)28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，上述試點(diǎn)名單由四部委分別組織篩選、推薦，最后匯總而成，并由四部門分別負(fù)責(zé)聯(lián)系。不過(guò)，由于發(fā)改委與環(huán)保部的意見比較一致，最終形成了三種不同的試點(diǎn)方案，由國(guó)家發(fā)改委與環(huán)保部、國(guó)土部、住建部分別指導(dǎo)施行。

“這28個(gè)市縣的具體試點(diǎn)方案已經(jīng)按照要求在去年11月底上報(bào)。”國(guó)家發(fā)改委的前述官員介紹，“不過(guò)我們根據(jù)新的形勢(shì)和要求，又要求試點(diǎn)地方深化修訂了一次試點(diǎn)方案，地方已于今年8月底之前上報(bào)。”

該官員進(jìn)一步指出，國(guó)家暫不考慮擴(kuò)大“多規(guī)合一”的試點(diǎn)范圍。

不過(guò)，在國(guó)家選定的市縣試點(diǎn)之外，多省都在自發(fā)地開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)。例如，福建省確定漳州市、泉州市、莆田市、龍巖市、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、福清市、東山縣、石獅市、晉江市、南安市、福鼎市、邵武市12個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

再如，江西省已經(jīng)確定鷹潭市、萍鄉(xiāng)市兩個(gè)設(shè)區(qū)市以及樂(lè)平市、豐城市、吉安縣、湖口縣、婺源縣5個(gè)縣（市）開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

唯一省級(jí)試點(diǎn)總體方案正公開征求意見

在上述28個(gè)市縣國(guó)家試點(diǎn)之外，今年6月5日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第13次會(huì)議上，中央還選取了海南省進(jìn)行“多規(guī)合一”試點(diǎn)，這也是目前全國(guó)唯一的一個(gè)省級(jí)試點(diǎn)。一位不愿透露姓名的專家對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析，中央之所以選擇海南作為全國(guó)首個(gè)省級(jí)“多規(guī)合一”試點(diǎn)，主要有兩個(gè)原因：一是因?yàn)楹Ｄ蠂?guó)土面積比較小，易于開展改革工作；二是因?yàn)槠涔ぷ骰A(chǔ)比較好，在今年2月之前海南國(guó)土資源廳與生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳是合在一起的，便于協(xié)調(diào)。

海南省省長(zhǎng)劉賜貴在海南省“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)議上公開表示，要以守住目前生態(tài)環(huán)境為底線、以國(guó)際旅游島建設(shè)為總抓手、以2020年前全面建成小康社會(huì)為落腳點(diǎn)，最大限度發(fā)揮生態(tài)立省、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)際旅游島建設(shè)三大優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)“多規(guī)合一”，科學(xué)編制《海南省總體規(guī)劃》。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，《海南省總體規(guī)劃（2015-2030）》綱要的摘要版已于9月底公開向社會(huì)征求意見。

根據(jù)該總體規(guī)劃，海南省擬將立法明確《海南省總體規(guī)劃》的統(tǒng)領(lǐng)地位。明確總體規(guī)劃的法律地位、管控原則及其編制、審查、批準(zhǔn)和修編的具體程序。明確總體規(guī)劃對(duì)省級(jí)各專項(xiàng)規(guī)劃、市縣規(guī)劃的指導(dǎo)、管控和約束作用，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”。

同時(shí)，海南省將建立全省統(tǒng)一的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。明確“多規(guī)合一”管理主體，落實(shí)機(jī)構(gòu)編制和工作經(jīng)費(fèi)，明確管理機(jī)構(gòu)對(duì)各類規(guī)劃的指導(dǎo)、管控職能；建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)。建立統(tǒng)一、開放的空間規(guī)劃信息協(xié)同管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各市縣、各廳局業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)與平臺(tái)的信息交換、信息共享和管理聯(lián)動(dòng)。

此外，海南省加快推進(jìn)“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人在解讀《海南省總體規(guī)劃（2015-2030）》綱要的摘要版時(shí)公開表示，“多規(guī)合一”可以打破行政區(qū)劃的藩籬，全省一盤棋，統(tǒng)一配置、高效配置土地、林地、岸線、海域、水等重點(diǎn)資源。將實(shí)施“飛地”政策，發(fā)展“飛地”經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置。

全國(guó)改革方案年底上報(bào)

在上述市縣和省級(jí)試點(diǎn)之外，國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)也在醞釀當(dāng)中。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，國(guó)家發(fā)改委和環(huán)保部、國(guó)土部、住建部在分別研究起草“多規(guī)合一”的改革方案。“最終三個(gè)部門的三套方案會(huì)匯總成一個(gè)方案，在商定之后統(tǒng)一上報(bào)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。”發(fā)改委的前述官員透露。

“‘多規(guī)合一’到底要合什么，怎么個(gè)合法，這是我們現(xiàn)在面臨的問(wèn)題。”國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林近日公開表示。

他介紹，“國(guó)土部要以國(guó)土資源規(guī)劃為藍(lán)本搞多規(guī)合一，住建部希望以它為藍(lán)本把其它合進(jìn)來(lái)。我們則是主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的藍(lán)本上，把國(guó)土和城鄉(xiāng)的那些東西融進(jìn)來(lái)，認(rèn)為可以使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容更加充實(shí)、更加全面。環(huán)保部和我們的想法一樣。”

徐林指出，“多規(guī)合一”改革遇到的障礙較多，首要障礙就是一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和空間尺度方面的差異。“國(guó)土部有一套尺度標(biāo)準(zhǔn)，住建部有城鄉(xiāng)規(guī)劃的一套標(biāo)準(zhǔn)，不同的技術(shù)標(biāo)在規(guī)劃空間分區(qū)時(shí)造成一些差異和難題。所以要做‘多規(guī)合一’，至少在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、空間尺度劃分上要統(tǒng)一。”

更大的障礙在規(guī)劃編制體制上。“市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃是由同一級(jí)人大審批，但是城鎮(zhèn)規(guī)劃或者是土地規(guī)劃是由上一級(jí)政府審批，比如一個(gè)縣的土地規(guī)劃，是上級(jí)市甚至有的是由省政府來(lái)批。‘多規(guī)合一’之后，規(guī)劃到底應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)審批？是同級(jí)人大、政府審批的效率更高，還是上一級(jí)政府效率更高？”徐林分析。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，“多規(guī)合一”涉及的四類規(guī)劃期限也不一致。目前國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃通常是五年規(guī)劃，而城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的規(guī)劃時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，一般都在十年以上。

徐林指出，這些問(wèn)題屬于推進(jìn)多規(guī)合一嘗試需要面對(duì)的技術(shù)和制度問(wèn)題，有些問(wèn)題需要對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修改，有一定難度。

此外，國(guó)家發(fā)改委在去年年底印發(fā)的《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》中提出，推動(dòng)市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，是完善市縣規(guī)劃體系，推動(dòng)“多規(guī)合一”的重要基礎(chǔ)。